La legislación concerniente al acoso laboral ha avanzado ligeramente, pero sigue sin regularse un sistema procesal y de sanciones. Lo poco que se hizo, en principio, fue incorporar un acápite de prohibición de discriminación dentro los Reglamentos Internos de Trabajo de las instituciones privadas en mérito al Art. 14 de la Ley contra el racismo y toda forma de discriminación de 8 de octubre de 2010 tan solo para las empresas privadas que contaban con dicho instrumento ya que es conocido que el Ministerio de Trabajo mediante Resolución Ministerial N° 737/09 de 29 de septiembre de 2009 dispuso el cese de actividades administrativas en materia de aprobación de nuevos Proyectos de Reglamentos Internos, lo que supone que las empresas privadas conformadas a partir de 2009 o las que pretendieron contar con su aprobación no fueron atendidas por que sencillamente sus proyectos de reglamentos internos no fueron recepcionados desde la fecha señalada.
Aquella postura asumida por la Cartera de Trabajo no cambió pese al transcurso del tiempo ya que tampoco fue modificado mediante la Resolución Ministerial No. 728/15 de 06 de octubre de 2015 que en el punto Segundo de su parte resolutiva, luego de revocar la Resolución Ministerial No. 317/15 de 18 de mayo de 2015 y reponer la Resolución Ministerial No. 737/09 se limitó a establecer la nulidad “únicamente” de “… cualquier disposición contenida en los Reglamentos Internos que vayan en contra de derechos y beneficios reconocidos por la Constitución Política del Estado, las Leyes y otras normas que forman parte del ordenamiento jurídico nacional …”. situación que “no” resultó novedosa puesto que el tema de la prohibición de toda forma de acoso laboral se encuentra contenida en el Art. 49 de la Constitución Política del Estado.
La Organización Internacional del Trabajo define el Acoso Laboral como: «Cualquier incidente en el cual una persona es abusada, maltratada en circunstancias relacionadas con su trabajo. Estas situaciones pueden ser originadas por jefes, compañeros de trabajo y en cualquier nivel de organización”.
En cuanto al Acoso Laboral debemos señalar que este comportamiento constituye una conducta reñida con la Constitución ya que lesiona el derecho fundamental a gozar de un trabajo en condiciones dignas. Según la doctrina, los actos que pueden constituir un tipo de acoso son: el maltrato, asedio, persecución, hostigamiento, entre otros. Siendo evidente que aquel tipo de actitudes hostiles en el lugar de trabajo busca en esencia mermar la personalidad del trabajador o la trabajadora y en muchos de los casos, pretenden motivar la renuncia o abandono a su fuente laboral.
Sobre este tema, llama la atención que no contemos con una disposición legal que reglamente un procedimiento para la atención y resolución de tipo de denuncias, ya que lo cierto, es que el Estado simplemente reconoció su prohibición pero no tomó medidas efectivas para su protección, vale decir que hasta la fecha existe un vacío jurídico que establezca la manera de atender, resolver y sancionar este tipo de prohibición que se encuentra señalada en el Art. 49-III de la Constitución Política del Estado, que dispuso lo siguiente:
«El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes».
El Estado simplemente reconoció su prohibición pero no tomó medidas efectivas para su protección.
Como se puede advertir, nuestra Constitución ordenó el año 2009 que sea una Ley que establezca las sanciones a seguir a quien vulnerase aquella prohibición, aspecto que no aconteció hasta la fecha. En todo caso, la premisa tomó algo de impulso con la promulgación de la Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre de Violencia de 9 de marzo de 2013, que evidentemente protege solamente a aquel sector de la población, ya que esa normativa se emplea únicamente y exclusivamente para mujeres en situación de violencia o ante un eventual suceso por acoso laboral; es así que el Art. 21 de la Ley 348, en su numeral 4to, en cuanto al tema que nos ocupa, señala que:
“El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debe adoptar medidas de protección contra toda forma de acoso sexual o acoso laboral, y adopción de procedimientos internos y administrativos para su denuncia, investigación, atención, procesamiento y sanción”.
En tal contexto, al no existir ningún Reglamento aprobado que contemple el procedimiento para la resolución de este tipo de denuncias, el Ministerio de Trabajo a través de sus Jefaturas Departamentales viene resolviendo este tipo de reclamos con el agravante de hacerlo sin contar con ningún tipo de normativa procesal que permita atender debidamente estos reclamos o denuncias, lo que evidentemente constituye una flagrante vulneración al debido proceso. En todo caso, es importante aclarar, que estas líneas no pretenden ni buscan la impunidad de aquellas personas que hubiesen sido denunciadas por vulnerar aquella prohibición, que desde todo punto de vista es inadmisible; pero, y aquí viene el condicionante, siempre y cuando se hubiera llegado a determinar la existencia de acoso laboral mediante un proceso acorde a un debido proceso, en cabal respeto del principio de inocencia y las leyes de nuestro país.
Las Jefaturas Regionales y Departamentales de Trabajo, a tiempo de conocer denuncias de acoso aplica el procedimiento administrativo establecido para resolver denuncias de reincorporación laboral contenido en la Resolución Ministerial 868/10 de 26 de octubre de 2010.
Para quienes desconozcan sobre el tratamiento que otorgan las Jefaturas Regionales y Departamentales de Trabajo por denuncias de acoso laboral a continuación refiero a grandes rasgos el procedimiento que se emplea, que no es otro que el procedimiento para resolver denuncias de reincorporación laboral contenido en la Resolución Ministerial 868/10, que evidentemente no es el adecuado para atender este tipo de denuncias.
Una vez que el Inspector de Trabajo recibe una denuncia por supuesto acoso laboral, la Jefatura del Trabajo emite y cursa las citaciones correspondientes a los empleadores y/o personas que presuntamente hubiesen vulnerado aquella prohibición con el objeto que desvirtúen la denuncia del demandante.
Instalada la audiencia en la fecha señalada, las partes por su turno toman la palabra; la o el presunto afectado reitera su denuncia y la empresa denunciada fundamenta su defensa en una sola sesión que tiene una duración aproximada de 30 a 50 minutos como máximo. Dentro este lapso de tiempo el Inspector de Trabajo asume de manera errada la condición de un Juez – Se podría decir que usurpa funciones, ya que evidentemente no cuenta con jurisdicción ni competencia – olvidando por completo su función de “conciliador” y cual si fuese una autoridad jurisdiccional toma atribuciones ilegales de tomar declaraciones, revisar y recepcionar documentación, emitir criterios e incluso llamar a la reflexión generalmente al denunciado dando por hecho y presumiendo la culpabilidad del mismo, para posteriormente emitir un informe Dirigido al Jefe Departamental de su distrito, informe que -en la mayoría de las veces – es un
documento sesgado, carente de criterio objetivo, en el que nunca se transcriben todos los argumentos vertidos por las partes y en muchos de los casos el Inspector resume sin mayor reparo a lo sumo en uno o dos párrafos lo que él consideró conveniente.
El Jefe Departamental sin haber estado presente en la referida audiencia toma como cierta y válida la conclusión arribada en aquel “informe”. Luego de un par de días después de la audiencia y tan solo con aquel documento, emite y suscribe un acto administrativo novedoso que se ha venido a denominar “Conminatoria de Cese de Acoso Laboral” cuyo procedimiento no se encuentra sometido a ningún reglamento o cualquier otra disposición.
Aquella determinación en la mayoría de las veces es notificada a la empresa denunciada, quien luego de tomar conocimiento de aquel acto administrativo impugna su contenido mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, por ante el Jefe Departamental del Trabajo y el Ministro de Trabajo respectivamente.
Olvidaba señalar que en el ínterin de la emisión de la conminatoria y dentro el plazo para la presentación del recurso de revocatoria, el Ministerio de Trabajo ordena una Inspección laboral con el objeto de “verificar si el acoso ha cesado”. Aspecto que evidentemente no se encuentra contemplado en ninguna resolución ministerial que refiera aquella posibilidad, lo que constituye otra ilegalidad. Como se advierte, las vulneraciones al ordenamiento jurídico, son de las más variadas.
El Tribunal Constitucional exhortó al Ministerio de Trabajo a regular el procedimiento administrativo a seguirse para atender las denuncias de acoso laboral y al Órgano Legislativo a establecer una tipificación y régimen sancionatorio sobre las conductas a considerarse como acoso laboral.
Ahora bien, retomando la cuestión de fondo, la prueba fundamental que demuestra que nuestro ordenamiento legal carece de una normativa para resolver este tipo de denuncias se encuentra contenida en la Sentencia Constitucional No.0232/2018-S3 de 20 de abril de 2018 respecto de una Acción de Amparo Constitucional promovida a raíz de una denuncia de acoso laboral que manifestó en sus argumentos de fondo la necesidad de un procedimiento para conocer los mecanismo de defensa y de tipificación de conductas a ser consideradas como formas de acoso laboral, tal como se transcribe a continuación:
“Consideraciones adicionales sobre la necesaria adopción de medidas preventivas y correctivas contra el acoso laboral. La obligación asumida por el Estado Plurinacional de Bolivia de respetar y proteger los derechos no implica desde luego su simple reconocimiento; sino que también establece la necesidad de tomar medidas efectivas para su protección. Así mismo lo hizo el constituyente cuando en el art. 49.III de la CPE, a tiempo de prohibir toda forma de acoso laboral, estableció que la Ley determinaría las sanciones correspondientes. No obstante, a ello, tras la promulgación de nuestra Norma Suprema el 7 de febrero de 2009, el desarrollo normativo del acoso laboral se redujo al art. 21.I.4 de la Ley 348, que otorgó al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la potestad de adoptar medidas de protección únicamente en relación a las mujeres víctimas de acoso laboral, así como la competencia para adoptar procedimientos internos administrativos para su denuncia; sin embargo, al presente no se tiene reglamentado ningún procedimiento específico que pueda seguirse a efectos de atender estas denuncias.
(…)Por otra parte, más allá de los instrumentos de carácter administrativo, resulta indispensable el establecimiento de un mecanismo judicial de defensa para los casos que así lo ameriten, de manera que es imprescindible la tipificación de las conductas que deberán considerarse como acoso laboral; y, asimismo, corresponde instituirse el régimen sancionatorio que disponga medidas (civiles, penales o administrativas) contra quienes incurran en prácticas de acoso laboral, tanto en el ámbito público como el privado; por lo que, corresponderá exhortar al Órgano Legislativo y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que puedan materializar los instrumentos normativos necesarios con el fin de brindar una adecuada protección del derecho a un trabajo digno; y, se pueda tipificar las conductas consideradas como acoso para prevenirlas, denunciarlas, corregirlas y sancionarlas”.
Aquel exhorto dirigido tanto al Ministerio de Trabajo como al Órgano Legislativo se encuentra señalado en la propia Sentencia Constitucional en los numerales tercero y cuarto que se indican a continuación:
3o Se EXHORTA al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que en el plazo de seis meses regule el procedimiento administrativo a seguirse para atender las denuncias de acoso laboral planteadas tanto por las trabajadoras, como trabajadores de las entidades públicas o privadas del Estado Plurinacional de Bolivia; en tanto se proceda con la regulación de dicho procedimiento y en el marco de una interpretación previsora, se aplicará el procedimiento administrativo establecido para las denuncias de reincorporación laboral (por su carácter sumario).
4o Se EXHORTA al Órgano Legislativo, para que a la brevedad posible establezca una tipificación y régimen sancionatorio sobre las conductas a considerarse como acoso laboral, las medidas preventivas y sancionatorias a asumirse para corregir y sancionar todo acto -sea en el ámbito público o privado- que pueda atentar contra el derecho a un trabajo digno a través del sometimiento de los trabajadores y trabajadoras al acoso laboral, dentro del marco establecido en el art. 49 de la Norma Suprema.
A día de hoy, aquella exhortación expresada por el Tribunal Constitucional Plurinacional no fue atendida por ninguno de los Órganos del Estado, por lo que resulta evidente que las Conminatorias de Cese de Acoso Laboral emitidas por las diferentes Jefaturas Departamentales de Trabajo fueron tramitadas sin un procedimiento adecuado y sin ningún tipo de sustento jurídico que hubiera determinado una sanción por los hechos denunciados, constituyendo el actuar de los Inspectores de Trabajo y Jefaturas Departamentales de Trabajo una arbitrariedad y un evidente abuso de autoridad ya que en realidad a tiempo de emitir los actos administrativos
sobre denuncias de acoso laboral se vulneraron las garantías jurisdiccionales señaladas en la Constitución Política del Estado, tal como a continuación se señala:
“Art. 117 de la Constitución Política del Estado:
“Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente EN UN DEBIDO PROCESO…”
Art. 120 de la Constitución Política del Estado:
“Toda persona tiene derecho a ser oída por autoridad judicial competente, independiente e imparcial, Y NO PODRÁ SER JUZGADA POR COMISIONES ESPECIALES ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa”. Art. 122 de la Constitución Política del Estado:
“Son NULOS LOS ACTOS DE LAS PERSONAS QUE USURPEN FUNCIONES que no les competen, ASÍ COMO LOS ACTOS de la que ejercen jurisdicción o potestad QUE NO EMANE DE LA LEY”.
Por lo manifestado, es evidente que las Jefaturas Regionales y Departamentales de Trabajo a tiempo de emitir Conminatorias de Cese de Acoso Laboral también vulneran el principio de legalidad que no es otro que el principio rector del ejercicio del poder y que refiere que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución en base a la normativa jurídica aplicable al caso en particular.
También se vulnera el principio de tipicidad que se concreta a través de la descripción completa, clara e inequívoca del precepto, la orden de observar un determinado comportamiento, es decir de no realizar algo o de cumplir determinada acción y de la sanción, ya que es evidente que ninguno de los denunciados conocía exactamente las conductas reprochables supuestamente vulneradas, lo que derivó que la decisión asumida fuera en la mayoría de los casos una subjetiva o arbitraria.
Por lo expresado se llega a la conclusión que las decisiones administrativas emitidas por las Jefaturas de Trabajo vulneran el debido proceso al conformar comisiones especiales que dieron como resultado que las decisiones asumidas a tiempo de resolver denuncias por acoso laboral dependieran de los funcionarios y no así de la ley. Aspecto que pone en evidencia la necesidad de promulgar, lo más pronto posible, la normativa pertinente con el fin de tomar medidas efectivas para proteger a las víctimas de acoso laboral así como otorgar las garantías jurisdiccionales para las partes que intervengan en este tipo de procesos administrativos.
